推进以人为核心的新型城镇化

党的十八大以来，我国新型城镇化建设取得一系列重大历史性成就。农业转移人口市民化成效显著，城镇化空间布局持续优化，城市可持续发展能力持续增强，城乡融合发展体制机制和政策体系基本确立。到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，城乡居民收入比降至2.5，城镇化水平和质量大幅提升。“十四五”时期，我国城镇化仍将坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。机遇与挑战并存。

近日，国务院批复的《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》）科学把握“十四五”时期城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力，从5方面44项重点任务发力，明确“十四五”时期新型城镇化重点任务和政策举措，有利于推动经济社会平稳健康发展，为全面建设社会主义现代化国家提供强劲动力和坚实支撑。

加快农业转移人口市民化

推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。党的十八大以来，我国加快了户籍制度改革步伐，以城市规模为依据不断放宽城市户籍准入限制。近年来，一些东部大城市或中西部省会城市等人口流入较多、落户“降门槛”压力较大的传统地区，城市户籍准入限制逐步放松。如继石家庄之后，南昌、济南、南宁、长春、福州等中东部沿海省会城市全面放开落户限制。但必须看到，当前仍然存在部分城市落户门槛“该放不放”、基本公共服务对非户籍常住人口覆盖不全、农业转移人口稳定居住和就业能力不足等突出问题。

对此，《方案》聚焦关键环节，紧紧围绕实现农业转移人口“进得来、留得住、能发展”的目标提出具体解决措施。一是深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，因地制宜促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。二是完善城镇基本公共服务提供机制。包括建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，完善农业转移人口市民化配套政策，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。三是提高农业转移人口劳动技能素质。聚焦用工矛盾突出的行业和新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训，探索通过社保卡为符合条件的农民工发放电子培训券等。

优化城镇化空间布局和形态

当前，我国“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，人口向东部超大特大城市和中西部区域中心城市集聚态势不断增强。从各省“七普”公报看，广州、郑州、银川、西安、长沙等省会城市10年间常住人口增长超过40%，成都、武汉、太原等省会城市首位度大幅提升。但应看到，我国人口结构出现历史性变化，城镇发展分化态势更加明显。如7大城市群GDP占全国总量即超过六成，但部分城市群人均GDP低于全国，甚至出现人口流出。不同都市圈存在阶段性发展差异，都市圈规划过程要避免一哄而上、一味求大、脱离实际。相当一部分大中城市、县城、小城镇品质不高、特色不突出，对人口吸引力出现下降，容易引发各种经济社会问题。

对此，《方案》与时俱进对城镇体系的结构和布局进行优化。一是分类推动城市群发展。明确建立健全多层次常态化协调推进机制，京津冀、长三角、粤港澳大湾区要加快打造世界一流城市群，成渝地区双城经济圈要显著提升经济实力和国际影响力，长江中游等6大城市群要持续发展壮大，处于生态较为脆弱或资源枯竭地区的哈长、黔中等9个城市群重在稳步培育发展。二是有序培育现代化都市圈。通过编制实施都市圈发展规划及重点领域专项规划，为各地都市圈把握“建不建”“建多大”“怎么建”三个关键问题提供关键遵循。三是推动大中小城市协调发展。按照推动超大特大城市转变发展方式、提升大中城市功能品质、增强小城市发展活力、推进以县城为重要载体的城镇化建设、分类引领小城镇发展、优化边境地区城镇布局的总体要求，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

推进新型城市建设

近年来，我国人口结构和空间布局不断变化，经济发展和新技术、新业态、新模式推高了城市居民对美好生活要求，但同时新冠疫情等自然和社会风险因素有所增加，部分地方基层财政收支矛盾突出，对以人为本的城市发展提出了更多元要求。

对此，《方案》明确建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市，体现鲜明的目标导向和问题导向。一是强化供需匹配以适应人口和环境变化态势。通过增加教育、医疗、养老、托育服务等普惠便捷公共服务供给，来适应人口对高品质生活的需要。二是提升供给质量以适应人民对美好生活更高要求。《方案》将很多以前的“选做题”变为“必做题”，如严格落实城镇小区配套园政策，新建居住小区固定车位全部建设充电设施或预留安装条件，基本完成大城市老旧厂区改造，地级市至少建成1个生物安全二级水平实验室，推动5G网络覆盖所有城市及县城等。三是合理激活转化存量资源。如推动国家机关和国有企事业单位的培训疗养机构转型发展养老服务，推进居住小区和机构停车位错时共享，推动一批大型老旧街区发展成为新兴文旅商业消费集聚区等。四是重视利用市场、服务社会。如支持民办养老机构健康发展，支持社会力量发展托育服务设施，扶持民办幼儿园提供普惠性服务，推动科研平台和数据向企业开放等。五是以系统观视角推进改革。如建立住房和土地联动机制，单列租赁住房用地供应计划，构建级配合理的城市路网体系，改革完善住房公积金制度等。

提升城市治理水平

我国人口持续向城镇地区集聚，在优化国土空间格局、提升经济效率与产出的同时，也对当前城市管治体系带来了一系列挑战。比如部分超特大城市市辖区人口密度超过3万人/平方公里，平均每个社工服务居民数量已超600人，传统基层组织模式在疫情等重大突发事件和灾害中面临较大考验。粗放的城市管理模式，低下的城市用地效率，模糊的城市内部权责等问题严重影响城市治理体系和治理能力现代化。

对此，《方案》有针对性地提出“十四五”期间提升城市治理体系和治理能力现代化的主要任务。一是优化城市内部功能和要素布局。包括确定城镇开发边界，加强城市风貌塑造和管控，推广以公共交通为导向的开发（TOD）模式等。二是提升城市治理能力。包括着力增强社区标准化专业化建设，科学配备、动态调整人员编制，健全社会矛盾综合治理体系，及时倾听解决群众关切等。三是强化要素高效安全支撑机制。包括放宽放活社会投资，防范化解城市债务风险，推动政府聚焦市场失灵的公共、公益领域，严格控制撤县建市设区等。

推进城乡融合发展

党的十八大以来，我国城乡医疗教育等公共服务和基础设施建设差距显著缩小，如2012—2019年，城市和村、城市和乡（镇）用水普及率差距分别缩小了22个百分点和12.2个百分点。但同时应看到，城乡收入和支出差距依然较大，城乡收入比仍高于2.0左右的国际平均水平，城镇居民人均消费支出、服务支出、居住支出分别为农村的1.97、2.31和2.35倍。缩小城乡发展差距是促进共同富裕的应有之义。

对此，《方案》从农村土地改革、城乡要素流动、城乡一体谋划、农民发展赋能等方面明确重点任务。一是稳步推进农村土地制度改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度。二是推动先进要素向农村流动。引导城市人才入乡发展，开拓乡村建设多元化融资渠道，让人才、资金、技术等要素在城乡间自由流动，实现好、维护好、发展好农民权益。三是推进城乡一体规划设计。实现基础设施统一规划、统一建设、统一管护。四是使城乡融合发展成果惠及广大农村居民。促进城乡产业协同发展，完善促进农民工资性收入增长环境，健全农民经营性、财产性收入增长机制，强化农民转移性收入保障。

（作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所）

文章转载自：经济参考报