为什么住宅土地期满应无条件续期

经济参考报 2016-04-25 09:32:45
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编者按: 本文作者孙宪忠为我国著名的民法学家,第十二届全国人大代表,中国社会科学院法学所研究员,自1995年至今一直担任全国人大法工委立法专家。 作者回顾,当初在《物权法》制定时,提出了自己的论证意见,住宅用地使用权期间届满时,民众的使用权应该“无条件自动顺延”。《物权法》第149条第一款规定:“住

编者按:

本文作者孙宪忠为我国著名的民法学家,第十二届全国人大代表,中国社会科学院法学所研究员,自1995年至今一直担任全国人大法工委立法专家。

作者回顾,当初在《物权法》制定时,提出了自己的论证意见,住宅用地使用权期间届满时,民众的使用权应该“无条件自动顺延”。《物权法》第149条第一款规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”这个表述和其观点基本一致。

作者认为,一是从社会主义国家土地所有权建立的法律思想的角度看,不应该再次向居民收费;二是从土地价格的角度看,也不应该一再收取土地出让金。那种认为“民众使用国家土地就应该交钱”的观点,其理论的缺陷,是依据传统私权理论来理解我国国家土地所有权,这一点不符合我国国家土地所有权的立法基础。

我国《物权法》颁布之后,涉及城市居民购买商品房对国有土地的建设用地使用权七十年期限限制的问题,地方政府、媒体和民众都有很多疑问和争论。近日,因为某些地方政府要对改革开放早期出让的即将到期的居民住宅土地使用权收费引发的争议,已经成为普遍关注的问题。

事实上,改革开放初期很多出让土地涉及的国有土地建设用地使用权,近些年也都会逐渐到期。从目前媒体报道的情况看,我国社会对商品房建设用地使用权期限届满之后如何规制的问题反应十分强烈,核心问题是这一期限届满之后还要不要再一次向政府交费,以及如何办理不动产登记手续。对这一问题,本人愿意从我国《物权法》制定时期作为立法专家对这一问题所做的论证,说明一些基本的理论问题,帮助我国社会来理解《物权法》第149条解决这个问题的规则,保证这个具有重大现实意义的法律条文的贯彻实施。

《物权法》第149条“自动续期”的含义就是无条件续期

《物权法》第149条第一款规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”

本来,这里所说的“自动续期”,含义就是无条件的续期,不必要补交费用,也不需要再次办理不动产登记手续,民众自动地继续合法使用土地。但是,从目前媒体报道反映的情形看,一些学者和地方官员仍然认为,这种条件下如何“自动续期”立法不明确,有的还得出了民众必须再次交纳土地出让金并办理不动产登记手续的结论。在立法已经如此清楚地规定“自动续期”的情况下,这些官员和学者还认为立法不明确,这一点说明,这一问题的争议已经是一个明显的思想认识问题,或者说是观念的问题,而不是立法的问题。

因此,我不得不回顾一下当初在《物权法》制定时期关于如何确定这一条文内容的争议。当时,主导的立法观点认为,民众住宅使用的土地是国家的,国家只许可这种土地使用权七十年的期限,期限届满,当然土地要收回国家。如果民众要继续使用国家土地,那就必须给国家交纳土地出让金。最初的立法意见上,也采取了这种观点。对这种观点,在立法论证会上与会的官员、法学家、经济学家也一致赞同这一观点。

但是,我对这种观点持反对态度并提出了我的论证意见。我的观点,就是这种土地使用权期限届满时,民众的使用权应该“无条件自动顺延”(关于这一立法论证会的报道,请参阅新华社2007年3月9日《住宅用地70年期满自动续期》的报道,当时其它一些媒体也有报道)。

我对建设用地使用权提出“无条件自动顺延”的观点的出发点,是城市居民住宅土地权利问题涉及我国五六亿居民的基本利益,立法对这个看起来仅仅是一句话但是涉及基本民生的重大权利的规定,一定要慎重处理。

我的论证要点有两点。

一是从社会主义国家土地所有权建立的法律思想的角度看,不应该再次向居民收费。二是从土地价格的角度看,也不应该一再收取土地出让金。

依据我国土地所有权建立的法律思想,不应该再次向居民收费

国有土地所有权是新中国成立之后按照社会主义的法律思想建立起来的权利,而且这一权利的建立过程也没有采取传统民法的方法,因此这种权利从一开始就不是一种国家私权或者政府私权,而是人民公有权。它和历史上任何一种民法意义的土地所有权有着本质的区别。

在历史上,土地所有权是一种“私权”,土地是私人的财产,别人占有使用必须付费。即使国家拥有的“私有”土地的情况下,比如旧中国时期国家拥有的私有土地的体制下,一般民事主体都不能无偿使用国有土地。但是新中国成立之后“建立”的国家土地所有权,是按照社会主义的土地法律思想建立起来的,它和过去私有土地所有权都有本质的不同。新中国通过一系列手段取得了全部的城市土地和部分农村土地,特别是通过1982年《宪法》的规定取得了全部城市土地,并且以此为基础不断取得扩大的城市建成区的土地。这种土地所有权的政治基础、伦理基础和法律基础就是社会主义的“国家统一所有、人民均享地利”的思想。

要理解本文涉及问题,应该研究从孙中山一直到毛泽东的社会主义土地革命的理论。孙中山比较早地接受了关于土地的社会主义思想,他提出了土地为天然富源、私有土地之上的价值增值应该归公的系统理论。这些理论可以简单地归结为“土地私有、涨价归公”。该理论发展到中国共产党人之后,变成了“土地公有、均享地利”的思想。根据这一学说,中国共产党建立了土地公有制,不再保留私人土地上所有权。建立这种地权制度的目的,是为了防止私人独占土地自然增值的情形,要把土地的利益为民众共同享有。在这种思想指引下,我国人民接受了国家土地所有权。

我们必须知道:第一,国家土地所有权不是按照传统民法规定的所有权取得方式取得的,而是“建立”起来的。第二,建立国家土地所有权是为了实现社会主义的“均享地利”,即让一般民众直接地普遍地享有土地的利益,而不是让政府从民众身上取得土地租金一类的收入。因此我认为,让政府从土地不断取得土地出让金的观点和作法,不符合建立土地公有制的社会主义理想。也是因为这样,我国民众享有的建设用地使用权不应该受到期限的限制。这一点是本人提出建设用地使用权到期“无条件自动顺延”的法理基础和伦理基础。

从土地价格的角度看,也不应该一再收取土地出让金

对此,我曾列举世界上房地产市场价格的比较资料,说明我国城市房地产价格已经超过了世界上大多数国家的事实。在其他国家,民众依据这样的价格,可以取得的房地产,既包括土地所有权当然也包括房屋所有权,这些权利当然都是无期限限制的。

按照市场经济的发展水平和权利相等原则,我国民众也应该享有像所有权一样的永恒的权利。按照古人“有恒产者有恒心”的教训,让人民享有这样的权利非常必要。

在本人提出以上论证之后,立法机关经过更多的讨论,应该说采取了我的观点。虽然还有一些争议,但是最后《物权法》第149条第一款规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”这个表述和我的观点基本一致。这个条文虽然很短,但是涉及民众利益重大。

地方政府无权对土地续期问题擅自作出规定

当前,我国改革开放初期出让的城市建设用地使用权规定的期限逐渐出现届满的情形。在改革开放初期,立法对期限届满之后民众权利如何处置规定不详,或者甚至还有一些地方的规定和《物权法》的规定不一致。但是,在《物权法》已经实施的情况下,这一问题都应该统一地按照《物权法》第149条第一款的规定处理。原因很简单,《物权法》是所有涉及物权规则的上位法,对其他任何法律规则都有统辖的效力。而且更为重要的是,这个立法体现了人民权利的思想。这一思想,和中央今年提出的“五大发展理念”之中的“共享”理念是一致的。也就是因为这样,我认为,我国社会应该按照《物权法》的规定来理解和解决这些问题。

同时我们必须指出,根据《立法法》对立法权限的规定,涉及限制公民基本权利的法律,必须由全国人大制定,国务院和地方人大都无权就此立法,地方政府及其部门更不能就此问题擅自作出规定。因此,那些试图在本文涉及问题上限制人民权利的作法,都违背了我国法的基本规则。

“使用国家土地就应交钱”是以传统私权理论理解国家土地所有权

近年来不断有人询问,我国立法为什么不能在这个问题上简化一下,直接承认民众对住宅土地享有所有权?对这个问题,我想回答的是,这主要是我国《宪法》规定了土地公有制,这一点不能改变。

实事求是地看,土地公有制也比较符合我国特殊的土地资源和人口资源情况。中国人多地少,无法普遍采取单一化住宅模式,让每家每户都有一块地或一处独立住宅。城市里普遍采取公寓化住宅模式,在我国是一个良好的选择。在这种情况下,政府享有土地所有权、民众享有建设用地使用权和住房的所有权,比较有利于解决城市居民住房的法权问题。

关于我国民众有期限地享有建设用地使用权的情形,已经是历史造成,现在改变几乎不可能。改革开放后,我国在城市土地归国家所有的基础上,采取了出让土地使用权的方式来吸引外资,将土地使用权有期限地出让给企业,尤其是外资企业,许可他们在我国投资。1988年土地市场全面启动后,在解决城市居民住宅使用土地时,出让土地的模式应用在城市住宅买卖中,依据当时的习惯作法,人们购买的土地使用权是有期限的,后来立法逐步明确这一期限为70年。

无论如何必须明确的是,人们对房屋的所有权从一开始就是没有期限的。对这一所有权,我国社会也要有足够的认识,不能认为这种所有权也有期限限制。

根据《物权法》第149条第一款,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。依据立法的本意,“自动续期”就是不必要办任何手续,也不必要缴纳费用就能续期。这个作法,解决了在《宪法》规定城市土地国家所有的情况下,民众住房所有权永久存续的法律基础问题。

近年来,我国社会出现了一些官员和学者任意解释这个条文的情形。一些地方政府还曾经制定规则,试图在该权利期限届满时从民众身上收取土地出让金。这一作法是明显违法的。那些坚持民众使用国家土地就应该交钱的观点,核心的缺陷,是依据传统私权理论来理解国家土地所有权,这一点不符合我国国家土地所有权的立法基础。

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